PM01.什麼是地方創生

一、地方創生的由來

 地方創生一詞,係由日本首相安倍晉三在2014年9月所提出,企圖解決日本面臨的三大難題:
(一)人口減少危機:
 日本的高齡化與少子化問題已存在多年。根據聯合國的《世界人口展望》資料顯示,日本已成為世界上高齡化趨勢最快的國家,在1970年代,日本就已進入高齡化社會(7%),2010年更增加至23%,預計在2060年還將增加到40%。而少子化的危機也不遑多讓,自2008年起,日本的出生率已連續十年降低。而日本2005年國勢調查(即人口普查)更預估,到2035年,日本的人口將只剩1,1068萬,30年間將足足減少1,709萬人。
 而人口結構持續的失衡,代表的不僅只是總人口的減少,更意味著勞動人口的不足(指15至64歲間可工作的人口數),和高齡化社會保障成本的增加(指醫療保健費用、養老金等),這將嚴重影響日本的全球競爭力。
(二)城鄉差距的日益擴大:
 日本自1950年起,人口持續往大都市圈流入,使得地方圈人口持續減少,城鄉差距日益擴大。在2005年,三大都會圈的人口比例竟高達50.24%,也就是說,每兩個日本人,就有一個住在三大都會圈中。人口過度集中不但造成房價、交通、治安等問題,而人口不斷往都市圈移動的結果,就是造成鄉村和小型市鎮被邊緣化,最終面臨消滅的命運。
(三)活化地方經濟活動
 安倍政府自上任後,即力圖挽救日本二十多年來,經濟持續不振以及通貨緊縮(註三)的問題。他的政策又被稱為是「安倍經濟學」(Abenomics),主要措施就是著名的「安倍三箭」(三本の矢)。但由於「安倍三箭」的效果不如預期,安倍政府也開始把矛頭指向地方,希望透過地方創生的政策,以刺激並活動地方的經濟活動,因此地方創生政策也被稱做為「在地化的安倍經濟學」(Local Abenomics)。

二、日本的地方創生政策

(一)法源依據:
 日本的地方創生,主要的法源為「まち、ひと、しごと創生法」(町、人、工作創生法)。安倍政府希望透過「振興地方經濟(町)」、「人才回流地方(人)」及「創造工作機會(工作)」三個策略,以市村町為單位,結合民間企業或工商團體,針對地方的特色提出地方創生計劃,藉以創造地方的就業機會,讓人口及人才能回流地方,以減緩人口往都市移動的速度,並達成國土發展平衡的目的。
(二)行政組織:
 日本的地方創生事務,主要由地方創生推進事務局負責統籌管理,這個單位直屬於日本內閣府(相當於臺灣的行政院),而主管則是內閣府特命担当大臣(地方創生担当),相當於臺灣的行政院部長級。而日本地方創生的官方網站則直接架設在首相官邸網頁下,任何有意從事地方創生的日本民眾或團體,都可以直接在這個網站上得到完整的資訊與諮詢服務。
(三)實施策略
 在實施策略上則以「まち、ひと、しごと創生総合戦略」(町、人、工作創生總合戰略),在這個戰略中,日本當局也提出了「地方創生版.三本の矢」,做為支援地方創生的資源。
 第一支箭是情報支援,主要是透過建置地域經濟分析系統RESAS(Reginal Economy Society Analyzing System),提供了各地區的人口結構、地區經濟循環、產業構造、企業活動、觀光資源、公共建設、雇用及醫療福利以及地方財政等數據,可供有意從事地方創生的民眾或企業做為參考資料。
 第二支箭是人才支援,包括地方創生學院、地方創生實習制度(地方專業人才培育)、地方創生禮賓部(一站揭露全日本各地地方創生聯絡窗口、資源及法規)、地方創生人材支援制度等,同時還設有由學者及民間各行業組成的地域活性化傳道師,提供各地區進行地方創生事業的支援。
 第三支箭則是財政支援,這部份包括政府補助型的「地方創生推進交付金」、「町、人、工作創生事業費」,以及稅制優惠型的企業版故鄉納税。受補助的企業或團體都必須建立PDCA(Plan-Do-Check-Act Cycle)計畫,設定地方戰略關鍵指標數據KPI(Key Performance Indicators),而且這些指標都很具體,完全沒有模糊空間。但補助金額並不高來看,比較類似臺灣的創業啟動金,真正的目的,還是希望民間能在地方,建立可以自給自足的創生事業體。

三、臺灣地方創生的背景

(一)人口減少危機:
 臺灣人口老化速度比日本也好不到那去。2018年3月底,65歲以上高齡人口,已占臺灣總人口的14%,預估在2025至2026年間,更將突破20%。而國發會在2018至2065年人口推估報告中指出,依據總生育率1.2人的結果,臺灣在2022年將呈現總人口數負成長。
(二)城鄉差距的日益擴大:
 依據行政院主計總處在2010年發佈的「人口住宅普查報告」資料顯示,臺灣有1405.9萬(60.8%)的人口居住在五個直轄市,在過去十年間增加了61萬人,占全國增加人口的74.1%。如果加上最後升格的桃園市,六個直轄市的人口合計高達1624.8萬人,占臺灣總人口數的70.26%。而截至2014年為止,臺灣共有433處,面積合計4,815平方公里的都市計劃區,雖然僅占國土面積的13%,卻有高達八成以上的國人居住在其中。因此,臺灣都市化的情形甚至比日本更加嚴重。除了就業機會外,都市地區無論在交通、教育、經濟、醫療等條件上,都比偏遠或發展落後地區,擁有更多且更完善的資源。所以鄉村人口只能外流找機會,人口又變得更少,形成一種惡性循環。
(三)活化地方經濟活動
事實上,臺灣長年推動的社區營造,可以說是地方創生的雛型,但政府對於這種類型的計劃,大多以「補助」方式來進行。舉例來說,一件通過政府補助的計劃,若需一百萬元的經費,政府的補助上限大多為五成,部份條件特殊的個案,如偏遠地區、原住民部落、天災受災地區等等,補助上限甚至可以高達八成。也就是說,最少只要用二十萬元的經費,就能進行一個一百萬元的個案,這也是就所謂的「補助金事業」。而這樣的補助方案在臺灣比比皆是,從經濟部、文化部、內政部、勞動部、教育部、農委會、原民會到客委會都有,而且補助的項目琳琅滿目,其中也不乏與地方創生相關的項目。但為何政府投入了那麼多資源,卻很少看到成功且永續的地方活化案例呢?日本地方創生專家木下齊說得很白:「補助金事業」之所以成功率偏低,主要的原因是「把錢投入無法獲利的事業」和「轉了一圈就結束的結構本身」。

四、臺灣的地方創生政策

 日本的地方創生政策,給了面臨相同問題的臺灣一個很好的借鏡。2018年5月,行政院召開了第一次「地方創生會報」,由國發會報告「我國地方創生國家戰略初步構想」。行政院長賴清德宣佈,正式將2019年定為「臺灣地方創生元年」(2018/07/27行政院地方創生會報第2次工作會議簡報),而未來該政策將由國發會負責統籌,並協調各部會整合地方創生相關資源,以落實推動地方創生工作。
 賴清德院長指出,未來政府將透過擬定地方創生精神的策略與行動方案,據此逐步推動,以緩和臺灣總人口減少,及高齡化少子化趨勢,達成2030年總生育率達1.4,總人口數不低於二千萬人的願景,並透過地方創生的執行,來達成「均衡臺灣」目標。而地方創生要超越社區總體營造、文化創意、農村再生的層次,用經濟產業發展的思維,結合地方的DNA與科技導入,跨域整合,結合學校和志工力量,帶動人口成長、生活環境優化,形塑幸福城鄉。而地方創生是一項需要全民參與的跨領域整合工作,由下而上從社區的需求與民眾需要,型塑全民共識,再成為一種全民運動,成功的關鍵,就在於產、官、學、研、社各界的全面參與。
 而在2018/04/19舉行的「國家發展委員會第53次委員會議」,所發佈的「地方創生政策與推動之擬議」簡報中,將臺灣目前政府部會與地方創生相關的計劃資源進行了總整理。內容橫跨了九個部會,14個專案,總經費高達1,047.87億元。呃,看起來很多,但事實上不過就是把各部會能沾上邊的現行補助案拿來湊咖,真正與地方創生直接相關的並不多。而且與日本現行的地方創生政策相較,仍會發現有部份不足之處:
 (一)在行政組織上:日本的地方創生由地方創生推進事務局專責管理推動,首長為特命大臣(部長級);而在臺灣,雖由國發會負責統籌,但國發會並非只專責負責地方創生工作。
 (二)在法律層面上:日本的地方創生已拉高到法律位階,即「まち、ひと、しごと創生総合戦略」(平成二十六年法律第百三十六号);但在臺灣,並沒有地方創生的專門法律。
 (三)在資源整合上:日本以在網路上成立「地方創生禮賓部」的方式,一站揭露全日本各地地方創生聯絡窗口、資源及法規;而在臺灣,雖然各部會提供多種與地方創生相關的輔導專案,但卻散見於各部會網站未能整合。
 (四)在政策支援上:日本明確的以「地方創生版.三本の矢」,就情報、人才與財政三方面,做為支援地方創生的資源。而在臺灣,目前仍沿用過去以專案補助的方式在進行。
 唯臺灣的地方創生政策尚處於起步階段,就連日本在地方創生政策上,也是採用滾動式檢討方式,不斷進行修正並提出新的策略,因此未來臺灣的地方創生政策,還有很大的改進與修正空間。

本文節錄自「以六級產業化概念發展地方品牌之研究─以屏東歸來地區為例」論文,未經同意不得轉載,如需引用歡迎來信洽詢。

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